【案情介绍】

　　2013年9月2日，A公司将其位于青海省西宁市建筑面积为50085.73平方米的2号楼、3号楼商住工程建设项目委托招标代理机构C招标有限公司(以下简称C公司)招投标。同年12月19日，B公司向A公司发出投标函及投标报价表。2013年12月27日，C公司向B公司发出中标通知书，确定B公司为中标人。2014年1月6日，A公司作为发包人与承包人B公司签订《建设工程施工合同》，约定计划开工日期为2013年12月18日，计划竣工日期为2015年10月30日，总日历天数665天，工程质量符合合格标准。2014年3月5日，B公司西宁分公司与李某初签订一份《协议》，约定由李某初借用B公司西宁分公司的施工资质对案涉工程进行施工。2014年4月30日，案涉工程取得《中华人民共和国建筑工程施工许可证》。2014年5月2日，案涉工程实际开工。工程施工期间，因非承包人原因工期延误111天，冬歇200天。2016年5月3日，案涉工程的设计单位、建设单位、施工单位及监理单位对3号商住楼进行竣工验收，综合验收结论为合格。2016年9月10日，案涉工程的设计单位、建设单位、施工单位及监理单位对2号商住楼进行竣工验收，综合验收结论为合格，实际施工工期为552天。A公司主张B公司逾期移交工程以及2号楼、3号楼地下一层、地下二层及地上三层商铺未通过消防验收，案涉工程不具备使用条件，B公司应当支付违约金。

　　【裁判结果】

　　原审法院认为，B公司于2016年10月5日将案涉工程移交给A公司，A公司对案涉工程实际占有使用。虽然合同在专用条款13.2.2条约定了承包人向发包人移交工程的期限是2015年10月30日，但案涉工程的实际开工日期已晚于计划开工日期，原因是A公司在合同以外增加了工程量，A公司主张案涉工程应按合同约定的移交工程日期移交工程显然不符合实际。B公司作为案涉工程的施工方，不存在逾期竣工的行为，其实际施工日期是552天，比双方当事人约定的总日历天数665天缩短工期113天。根据原审法院已查明的事实，案涉工程已于2016年9月10日竣工验收，工程质量合格。无证据证明A公司就上述消防工程申请消防部门进行验收，而验收结论为不合格。且案涉工程由A公司占有、使用已近四年，现有证据不足以证明A公司的主张，原审法院对其该项诉求不予支持。

　　最高人民法院认为，案涉工程于2016年9月10日竣工验收，工程质量合格，现案涉工程大部分已经投入使用。根据验收管理相关规定，消防工程验收和人防工程验收应属于建设单位即A公司的义务，施工单位应配合提供相关资料。另案生效判决最高人民法院（2020）最高法民终898号于本案原审审结后作出判决，已对B公司向A公司提供案涉工程全部竣工资料及地下一层、二层问题进行处理。A公司在本案中主张相关违约金没有事实及法律依据，不予支持。

　　【实务评析】

　　在司法实务中，尤其是建设工程合同纠纷和房屋租赁合同纠纷中，建设工程和房屋的消防验收问题常常是合同双方对合同效力和合同履行的争议焦点问题。

　　从民事法律关系上来讲，虽然法律法规对建设工程应当符合消防标准有严格规定，但建设工程未经消防验收、备案或者消防验收不合格不必然影响建设工程合同的效力。根据《中华人民共和国消防法》（以下简称“《消防法》”）第九条、第十三条，《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》（住房和城乡建设部令第51号）第十五条、第二十六条、第三十三条的规定，建设工程未经消防验收、备案或者消防验收不合格不能投入使用或者应当停止使用，但由于《消防法》和《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》中的规定是管理性规定，不是效力性禁止性规定，未经消防验收、备案或者消防验收不合格只是对建设工程的使用条件产生了影响，因而合同不因此无效，不影响建设施工单位和个人主张工程款。且建设工程消防首要责任人是建设单位，消防安全风险对于建设工程施工人而言相对较小。 

　　但不符合消防安全标准的建筑物隐含着安全问题，对人民的生命安全、财产安全及社会稳定造成了巨大的威胁。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于调整住房和城乡建设部职责机构编制的通知》，将公安部指导建设工程消防设计审查职责划入住房和城乡建设部。广东省人民政府为了贯彻落实《消防法》，防范和化解消防安全风险，保障人民群众生命财产安全，于2021年2月9日发布了《广东省消防工作若干规定》（广东省人民政府令第282号）。加之，近年来建筑工地和高层建筑火灾频发，造成的人员伤亡和财产损失十分严重。因此必须加强对建筑物消防安全的行政规制，从行政层面对建筑物消防安全加强管理和监督，维护人民生命、财产安全。具体而言可以从施工前消防设计审查、工程竣工后消防验收和违反法律法规时的行政处罚入手。

　　（一）建设工程消防审查验收机制

　　建设工程消防安全的审查验收机制存在两种类型：（1）特殊建设工程的消防设计审查和验收；（2）其他建设工程的消防验收备案和抽查。

　　1.特殊建设工程的消防设计审查和验收

　　（1）住房和城乡建设主管部门行使职权的依据

　　根据《消防法》第十一条、第十三条，《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》第二十六条，《广东省消防工作若干规定》第三条之规定，住房和城乡建设主管部门（以下简称“主管部门”）规定的特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送主管部门审查，主管部门依法对审查的结果负责；特殊建设工程实行消防验收制度，特殊建设工程竣工验收后，建设单位应当向主管部门申请验收。

　　（2）特殊建设工程的认定

　　《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》第十四条规定，“具有下列情形之一的建设工程是特殊建设工程：（一）总建筑面积大于二万平方米的体育场馆、会堂，公共展览馆、博物馆的展示厅；（二）总建筑面积大于一万五千平方米的民用机场航站楼、客运车站候车室、客运码头候船厅；（三）总建筑面积大于一万平方米的宾馆、饭店、商场、市场；（四）总建筑面积大于二千五百平方米的影剧院，公共图书馆的阅览室，营业性室内健身、休闲场馆，医院的门诊楼，大学的教学楼、图书馆、食堂，劳动密集型企业的生产加工车间，寺庙、教堂；（五）总建筑面积大于一千平方米的托儿所、幼儿园的儿童用房，儿童游乐厅等室内儿童活动场所，养老院、福利院，医院、疗养院的病房楼，中小学校的教学楼、图书馆、食堂，学校的集体宿舍，劳动密集型企业的员工集体宿舍；（六）总建筑面积大于五百平方米的歌舞厅、录像厅、放映厅、卡拉ＯＫ厅、夜总会、游艺厅、桑拿浴室、网吧、酒吧，具有娱乐功能的餐馆、茶馆、咖啡厅；（七）国家工程建设消防技术标准规定的一类高层住宅建筑；（八）城市轨道交通、隧道工程，大型发电、变配电工程；（九）生产、储存、装卸易燃易爆危险物品的工厂、仓库和专用车站、码头，易燃易爆气体和液体的充装站、供应站、调压站；（十）国家机关办公楼、电力调度楼、电信楼、邮政楼、防灾指挥调度楼、广播电视楼、档案楼；（十一）设有本条第一项至第六项所列情形的建设工程；（十二）本条第十项、第十一项规定以外的单体建筑面积大于四万平方米或者建筑高度超过五十米的公共建筑。”

　　住房和城乡建设部于2021年6月30日发布《做好建设工程消防设计审查验收工作》（建办科〔2021〕31号），要求主管部门不得擅自改变需进行消防设计审查验收的特殊建设工程范围。特殊建设工程因其面积较大以及功能涉及公共利益，涉及人员众多等原因，对消防审查验收有强制性要求，不得随意更改。《消防法》规定主管部门依法对审查的结果负责，因而主管部门在消防审查验收中应严格遵守法律法规。即使在行政执法改革过程中，也应在不违反强制性规定的前提下“简政放权”，如广州市工程建设项目审批制度改革试点工作领导小组办公室发布的《关于进一步优化3000平方米以下办公场所装饰工程豁免办理行政审批手续事宜的通知》（穗建改〔2021〕4号）规定，既有建筑内面积3000平方米以下的办公场所装饰工程（人员密集场所除外）豁免办理消防验收审批的前提之一就是主体建筑已依法取得消防验收（或备案）手续，且须在施工前提交《告知承诺函》，工程竣工后向主管部门申请消防备案。此外，该规定相较于公安部发布的《建设工程消防监督管理规定》，新增国家工程建设消防技术标准规定的一类高层住宅建筑这一特殊建设工程类型；应急管理部也于2021年发布《高层民用建筑消防安全管理规定》加强对高层民用建筑的消防安全规制。可见，高层民用建筑，尤其是高层住宅已成为消防安全管理的重点领域，因而主管部门应当在特殊建设工程，尤其是高层建筑投入使用前把好消防关。

　　（3）特殊建设工程申请消防设计审查和验收工作流程

　　特殊建设工程消防设计审查应由建设单位提交申请，具体而言应提交以下申请材料：消防设计审查申请表；消防设计文件；依法需要办理建设工程规划许可的，应当提交建设工程规划许可文件；依法需要批准的临时性建筑，应当提交批准文件。特殊情况下，建设单位还需提供特殊消防设计技术资料。

　　主管部门应自受理消防设计审查申请之日起十五个工作日内出具书面审查意见。依法需要组织特殊消防设计专家评审的，省住房和城乡建设主管部门应在收到申请材料之日起十个工作日内组织召开专家评审会。专家评审时间从收到申请材料之日起算，不超过二十个工作日。专家评审时间不计算在审查时间内。消防设计申请材料齐全、符合法定形式、设计单位具有相应资质、消防设计文件符合国家工程建设消防技术标准（特殊消防设计技术资料通过专家评审）的，主管部门出具消防设计合格审查意见。

　　特殊建设工程竣工验收申请消防验收的，建设单位应当提交消防验收申请表、工程竣工验收报告、涉及消防的建设工程竣工图纸。消防验收申请材料齐全、符合法定形式，工程竣工验收报告内容完备，涉及消防的建设工程竣工图纸与经审查合格的消防设计文件相符，现场评定结论合格的，主管部门出具消防验收合格意见。主管部门应自受理消防验收申请之日起十五日内出具消防验收意见。实行联合验收的建设工程，消防验收纳入联合验收统一实施。

　　广东省住房和城乡建设厅对建设工程消防验收采取联合其他部门实行联合验收的办法，主管部门落实消防验收要建立更加完善的协商机制、信息共享机制和业务协作机制，主管部门应联合其他部门构建建设领域全过程消防安全防控体系。

　　2.其他建设工程消防验收备案和抽查

　　（1）住房和城乡建设主管部门行使职权的依据

　　根据《消防法》第十三条，《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》第三十三条、三十四条，《广东省消防工作若干规定》第三条之规定，其他建设工程的消防审查验收采取备案抽查制，建设单位应当在其他建设工程竣工验收合格之日起五个工作日内报主管部门备案。

　　（2）其他建设工程消防设计、备案抽查工作流程

　　首先，建设单位申请施工许可或者申请批准开工报告时，应当提供满足施工需要的消防设计图纸及技术资料。其他建设工程竣工验收合格之日起五个工作日内，建设单位应当提交消防验收备案表、工程竣工验收报告和涉及消防的建设工程竣工图纸报主管部门备案。其次，主管部门采取随机抽取检查对象、随机选派检查人员的方式对其他建设工程的消防进行检查。主管部门应当自建设工程被确定为检查对象之日起十五个工作日内，按照建设工程消防验收现场评定相关规定完成检查，并制作检查记录。检查结果应当通知建设单位，并向社会公示。

　　（二）建设工程违反消防规定的处罚

　　建设单位、建设设计单位、建设施工单位和工程监理单位等均需对建设工程的消防安全承担责任。其中建设单位依法对建设工程消防设计、施工质量负首要责任；设计、施工、工程监理、技术服务等单位依法对建设工程消防设计、施工质量负主体责任；建设、设计、施工、工程监理、技术服务等单位的从业人员依法对建设工程消防设计、施工质量承担相应的个人责任。上述主体违反相关法律法规，主管部门根据《消防法》第五十八条、五十九条之规定，可以要求其承担责令改正、停止施工、停止使用或者停产停业以及行政罚款的行政责任。2021年1月1日实施的《广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权基准（工程建设与建筑业类）》（粤建规范〔2020〕2号）对上述主体违反《消防法》相关规定时主管部门行政处罚的自由裁量权基准予以明确，主管部门应该依据上述基准对违法主体进行行政处罚，防止超越自由裁量权范围。

　　建设工程消防安全事关重大，政府部门应严格把关特殊建设工程施工前的消防设计审查，工程竣工后的消防验收以及其他建设工程的消防备案、抽查，健全联合监管制度，加强消防审批联动协作，强化消防安全行业监管和综合监管，对违反消防相关法律法规的主体给予相应的行政处罚，压实消防安全责任，有效防止建设工程消防安全事故发生。